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Tanto vicini, tanto lontani: dopo Cotonou, tra passato e futuro delle relazioni UE-ACP

di Riccardo Roba

 

Nel 2020, l’accordo di partenariato di Cotonou tra l’Unione europea e i paesi di Africa, Caraibi e Pacifico scadrà. Questo accordo, che regola una serie di aspetti e che si articola su tre pilastri (cooperazione e sviluppo, relazioni economiche e commerciali, dimensione politica) entrò in vigore il 23 giugno del 2000. Le negoziazioni inizieranno proprio a metà di quest’anno, e i due partner (UE e ACP) hanno già avviato le discussioni interne per adottare le proprie posizioni negoziali iniziali.

Per poter seguire meglio le prossime fasi negoziali, è bene tuttavia capire come si è giunto fino a questo punto, quali siano stati gli attori più coinvolti e le tappe che hanno preceduto Cotonou.

 

A partire dall’anno di nascita della stessa Comunità Economica Europea, con l’entrata in vigore dei Trattati di Roma nel 1958, gli Stati membri vollero salvaguardare i rapporti diplomatici ed economici con i propri imperi coloniali (dunque a partire dall’Africa[1]), in quel momento ancora in piedi nonostante le difficoltà che seguirono alla seconda guerra mondiale. In quei trattati, infatti, all’articolo 131, veniva istituita l’”associazione”: tale istituto andava incontro alla creazione di un’area di libero scambio, con l’abbassamento dei dazi interni, tra la neonata CEE e i paesi associati. Nacque però anche il Fondo Europeo di Sviluppo (FES), che avrebbe finanziato progetti di carattere sociale e investimenti economici. Questo articolo era il risultato di non poche frizioni interne: l’Italia ad esempio si rifiutò di contribuire al FES con una quota da “paese grande” (come Francia e Germania) dunque “paese ricco”, data la propria ancora precaria posizione economica; o ancora, il fatto che la Repubblica Federale Tedesca e l’Olanda volessero aumentare il controllo degli Stati membri nella gestione del FES si scontrò con le posizioni francesi, che volevano salvaguardare il proprio controllo sulle relazioni CEE-Africa.

Parigi ebbe la meglio e così sarebbe stato anche nei molti anni a venire. Tuttavia, dopo il biennio 1960-61, i rapporti tra Africa ed Europa cambiarono radicalmente: ben 17 Stati africani proclamarono l’indipendenza nel solo 1960 (ribattezzato poi Anno dell’Africa), e gli imperi coloniali europei smisero de facto di esistere. Questo provocò un trauma culturale, politico – se non economico – tra gli europei (basti pensare alla dichiarazione di colui che sarebbe diventato il 21° presidente della Repubblica francese, Mitterrand, che nel 1959 disse “senza l’Algeria non ci sarà storia di Francia nel XXI secolo”[2]); per cui le cancellerie europee si mossero alacremente per intavolare dei nuovi negoziati.

Questi ultimi presero avvio nel 1962, quando la CEE trovò ben 18 nuovi interlocutori, gli Stati africani e malgascio associati (SAMA). Questi ultimi, bisogna dirlo, riuscirono a coordinarsi piuttosto efficacemente, ma nei fatti non furono in grado di apportare proposte proprie – per la mancanza di uomini e capacità, ad esempio, alcuni dei nuovi Stati africani furono rappresentati da stessi funzionari francesi[3].

Il 20 luglio 1963, gli stati CEE e SAMA firmarono la Convenzione di Yaoundé, che sostanzialmente rinnovava gli impegni presi coi Trattati di Roma (preferenze commerciali-aiuto finanziario); ma questa volta i firmatari erano stati indipendenti e sovrani. Inoltre, si creavano alcune istituzioni comuni CEE-SAMA e si regolarizzava la possibilità anche per paesi africani terzi di associarsi[4].

Nonostante le critiche di neocolonialismo, la convenzione fu un successo per la Francia (che si manteneva interlocutore privilegiato con le ex colonie, e canalizzava risorse comunitarie nell’Africa francofona); ma fu applaudita anche dai molti paesi africani che ne avevano preso parte (poiché, come detto, a firmare erano ora stati indipendenti, e perché il regime commerciale che nasceva li proteggeva dalle regole del GATT)[5].

 

Questa convenzione fu rinnovata successivamente nel 1969; ma a causa delle molte dinamiche esogene in atto sul palcoscenico internazionale (la fine di Bretton Woods e i tentennamenti della leadership americana; la crisi petrolifera e le divisioni in Occidente; le guerriglie diffuse contro gli ultimi resti degli imperi coloniali, di Portogallo, o in Rhodesia e Sudafrica; il movimento dei paesi non allineati e il loro manifesto per un “Nuovo ordine economico”), ma anche ad alcuni fattori endogeni (primo tra tutti l’ingresso della Gran Bretagna nella CEE nel 1973; e poi anche la naturale scadenza della convenzione di Yaoundé) si avvertì l’esigenza di riaprire i negoziati che regolavano i rapporti tra Europa e Africa.

Un ruolo fondamentale questo volta lo ebbe la Commissione stessa (basti ricordare la figura del commissario allo sviluppo Cheysson), che riuscì a ricavarsi un ruolo proattivo tra i mille rivoli delle divisioni tra Regno Unito e Francia. Lo fece, la Commissione, a partire dal proprio memorandum (maggio 1973) sulle future relazioni tra i nove membri CEE e paesi associati e associabili nel Commonwealth. Questa volta, anche per il gran numero di interlocutori – furono 46 i paesi ACP (Africa, Caraibi, Pacifico), con le loro differenze interne culturali, economiche, geografiche, persino linguistiche – i negoziati furono lunghi e difficili: iniziarono nel luglio di quell’anno, e si protrassero fino al febbraio 1975. Le principali divisioni che allontanavo gli europei furono su due temi: da un lato Francia, Belgio, Italia e Commissione volevano rafforzare gli impegni europei in Africa; dall’altro, Regno Unito, Germania e Olanda consideravano importante aprire l’azione europea verso un approccio più globale. Rispetto poi alle preferenze reciproche, uno dei cardini di quel regime di libero scambio nato con Yaoundé, i primi le ritenevano indispensabili, mentre i secondi – che trovavano appoggi in paesi africani importanti, come Nigeria e Ghana – erano assai critici. Per la prima volta, la posizione francese venne seriamente messa in minoranza, e Parigi decise infine di rinunciare alle preferenze[6].

Il 28 febbraio 1975, nella capitale del Togo, venne solennemente firmata la Convenzione di Lomé. Numerosi novità vennero varate. Furono cancellate, come detto, le preferenze commerciali; furono create delle istituzioni comuni, con competenze più vaste e precise che in precedenza, come l’Assemblea parlamentare che raccoglieva (e raccoglie ancora oggi) sia rappresentanti del Parlamento europeo, sia rappresentanti parlamentari dagli ACP. Il FES venne ristrutturato, così come la Banca Europea d’Investimenti, anche per dare coerenza alle nuove sfide che si prospettavano nel mondo della cooperazione allo sviluppo. Mentre però rimase inascoltata la proposta della stessa Commissione di finanziare il FES con risorse proprie. Una importante novità fu l’introduzione dello Stabex, un sistema di stabilizzazione dei ricavi delle esportazioni dei prodotti di base, che andava a sostegno delle esportazioni ACP[7].

 

Con questa Convenzione, molti degli aspetti che regolano oggi le relazioni tra ACP e UE hanno continuato ad esistere (come le istituzioni comuni ad esempio): Lomé fu rinnovata ben quattro volte, fino a quando nel 2000 venne sostituita da Cotonou. Quest’ultima, arrivata praticamente indenne fino ad oggi, salvo alcune modifiche per meglio rispondere alle nuove sfide globali (cambiamento climatico, sicurezza alimentare…) ha rinnovato i pilastri sul commercio e sullo sviluppo; ma l’ha aggiornata sotto molti altri aspetti, come nella lotta per la riduzione della povertà, della corruzione; nel coinvolgimento della società civile e del settore privato nei diversi progetti finanziati da fondi UE.

Il 22 novembre 2016 la Commissione europea ha rilasciato poi una comunicazione congiunta dal titolo “Towards a renewed partnership with African, Caribbean and Pacific (ACP) countries after 2020”. Questo documento ha preso come base di discussioni l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite, il nuovo Consenso europeo in materia di sviluppo e la strategia globale dell’Unione europea. Inoltre, la Commissione ha pubblicato le proprie raccomandazioni per il mandato negoziale che il Consiglio dovrebbe accordare alla Commissione stessa – autorizzazione che dovrebbe arrivare nelle prossime settimane.

Come accennato, a metà di quest’anno, i negoziati dovrebbero cominciare, e le sfide si prospettano già ardue: dallo sviluppo sostenibile, ai flussi migratori, dal piano di investimenti esterno dell’UE, alla competizione con altri paesi ormai ben presenti nella regione africana (Cina), l’accordo post-Cotonou deve rimanere ambizioso e saper raccogliere le sfide globali di questo nuovo millennio. Ne va delle relazioni euro-africane, mai come in questo momento vitali per i due azionari di questo partenariato; così come il ruolo dell’Unione Europea nel mondo, sempre di più messo in discussione, e che invece necessita di essere ristrutturato e rilanciato, proprio a partire dall’Africa.

 

Note:

[1] G. Calchi Novati, P. Valsecchi, Africa: la storia ritrovata, Carocci editore, Roma, 2016

[2] J. Chipman, “French power in Africa”, in The Journal of Modern African Studies, Volume 29, Issue 02, June 1991, Cambridge University Press 1991, pp 319-320

[3] E. Calandri, M.E. Guasconi, R. Ranieri, Storia politica e economica dell’integrazione europea. Dal 1945 ad oggi, EdiSES, Napoli, 2015, pp. 116-118

[4] J. G. Moss, The Yaoundé Convention, 1964-1975, University Microfilms International, Ann Arbor, 1978

[5] G. Migani, “Strategie nazionali e istituzionali alle origini dell’assistenza comunitaria allo sviluppo: la CEE, la Francia e l’Africa negli anni Settanta”, in E. Calandri (a cura di), Il primato sfuggente. L’Europa e l’intervento per lo sviluppo (1957-2007), Milano, Franco Angeli, 2009, pp.17-34

[6] G. Garavini, Dopo gli imperi. L’integrazione europea nello scontro Nord-Sud, Le Monnier, Firenze, 2009

[7] E. Calandri et al., Storia politica e economica dell’integrazione europea. Dal 1945 ad oggi, pp. 176-179